李晓江：城市发展的新体制与新规划
“中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”
——我国社会主要矛盾变化背后，是新时代发展主体、发展模式和发展逻辑的变化。
一、发展主体：社会与城市
1 阶层人群
（1）中产阶级的成长
截至当下，中国已有近3亿人口进入中等收入群体，2025年将达到5-6亿，是世界上最大规模的中等收入群体，以中等收入群体为主体的消费需求成为推动经济增长的重要动力。中产阶级的成长跨越中等收入陷阱，成了中国当前发展最核心的问题。
中国新兴中产阶级是一个极不成熟的阶层、极其焦虑而脆弱的阶层，核心价值观是免于贫困的自由。
同时，中国新兴中产阶级拥有多元化的价值观，多元化的发展目标和生存理念，这些多元甚至在影响着收入并没有达到中产阶级收入的人群。
中产阶级的多艺、多业和双城居住模式、旅游行为、消费关注点的变化也对城市空间供给、出行供给提出了新的要求。
资料来源：麦肯锡2016年中国消费者调查报告
（2）新增就业主体从农民工转向大学生
新时代下，农民务农收入占比的降低带来传统农业生活方式的改变，城乡兼业、城乡双栖、城乡通勤的现象开始大量出现。2017年，中国新增农民工481万（数据来源：《2017年农民工监测调查报告》），全国普通高校毕业生795万（数据来源：教育部），10年前的城市提供大量劳动密集型的制造业的岗位和一般生产服务业岗位来解决就业的方式已不合时宜。当下就业主体的变化倒逼城市就业岗位供给方式和城市产业结构的转型。
（3）老龄化和高抚养比
根据中规院、国家计生委、人民大学联合预测，从2012年开始，我国每年将减少劳动年龄人口200到300万，且劳动年龄人口减少的趋势不可反弹，这将为城市带来深度老龄化和高抚养比的问题。2025年，中国60岁以上人口将超过14%，达到发达国家的水平，但是我们仍然处于中等收入的社会。老龄化、高抚养比对生活与居住模式的改变不可忽视。
2 城市服务
在社会人群变化的背景下，城市也在迅速的转型。大城市从要素驱动转向品质引导，从生产转向服务经济与新经济。中小城市一方面关注产业的发展，另外一方面更多关注公共服务和人居环境的提高。
在中产阶级不断成长的过程当中，城市中还存在约70%的中低收入人群，以及大量非正规的经济和非正规的居住。这些城市的非正规现象补充着城市基本服务的供给，容纳着中低收入人群的生活。城市的非正规现象考验着城市的包容度，也让城市管理变得更加复杂。
3 社会观念
社会观念变化明显的体现在文化与审美价值的变化。城市文化遗产、文化价值空间的需求不断增长，潜力巨大、历史文化地区、工业遗产、乡村地区的吸引力持续增加、空间文化活动成为社会时尚。类似深圳-香港城市与建筑双城双年展、威尼斯双年展、上海城市空间艺术季、北京国际设计周、广州国际设计周等活动都已经从特殊设计群体的活动变为社会性的活动。
社会审美的变化带来发展逻辑的变化。人们以生活方式、审美趣味选择居住空间，从“择业而城”转向“择城而业”。成都、杭州两个城市依靠城市环境和新经济吸引了大量高科技企业人才和大学毕业生。北京上海的国际社区中，北美澳洲人选择高尚社区，韩国日本人抱团选择中等便利的社区，欧洲人隐于大世，种种空间选择的背后实质是文化的差异，审美的选择。
全国各城市对重点院校毕业生吸引力
数据来源：蚂蚁金服
2014年上海外籍人口数量分布图
二、发展模式：体制与逻辑
1 城镇化从“上半场”进入“下半场”
1990年代以后是中国历史上城市发展规模最大、速度最快的时期，工业化、城镇化的成就举世瞩目，但城市的尺度越来越非人性化，城市风貌的地域文化特征丧失，从南到北，从东到西，中国大地“千城一面”，建筑设计与城市空间设计贪大、求怪、媚洋成为风气。
城镇化“上半场”的主要工具和制度设计是土地财政（房地产依赖、企业税收）、行政体制（城市型政府管理区域的行政体制、竞争性政府体制）、 开发区独立于城市的开发模式、城乡二元和城市内部二元结构。在这样的发展逻辑和制度设计下，城市建设出现以下6方面的问题：
1） 地方政府对城市发展的预期普遍偏高。规划人口和用地经常是现状的数倍，导致城市架子拉的太大，布局分散，外围地区发展碎片化；孤岛式新区开发因功能单一、服务缺乏，长期无法形成功能齐全的人居环境；
2） 城市政府对土地财政和企业税收的高度依赖。居住用地容积率越来越高，一方面，新建住宅达30层以上，人居环境品质下降；高层住宅的安全、节能、更新、维护等诸多问题成为严重的社会负担和安全隐患；另一方面，工业用地供给粗放，利用效率很低，造成城市空间资源严重错配，工业片区和居住片区的城市开发强度高低悬殊。
3） 盲目追求宽马路大广场的面貌。超大封闭街区的开发模式，造成城市人性化尺度丧失，宜人的街道和公共空间缺失；大量交通集中在少数超宽道路上，步行、自行车等慢行交通环境恶化。
4） 忽视地域与文化特征，割裂现代化与地域文化的内在关系。城市的建筑、广场、绿化乃至立交桥设计互相模仿、照搬，导致城市建筑面貌与人居环境文化品味低俗，地域文化丧失。
5） 部门分割，系统不协调，各类开发建设与各种设施建设缺乏统筹，资源难以共享。市政管线各自为政，拉链马路比比皆是，各种电杆林立、线网密如蛛网，标志、标识、标线杂乱无章。
6） 城市总体规划只追求人口规模和用地指标。规划的核心成果——总体空间布局手法呆板单调，对空间形态缺乏仔细推敲，不顾山水环境和场地特征画方格路网；规划实施不重视开发建设控制，城市设计、详细规划到建筑设计缺乏必要的指引和管控。
城镇化的“下半场”，城市的发展动力改变。我国从投资、消费、出口三驾马车驱动，转向供给侧改革，供给要素的优化配置，转向创新驱动。城镇化“上半场”土地政策、财税制度、行政体制、城乡二元结构等已不能适应“下半场”的发展诉求。
2 财税体制决定下的城市发展逻辑
（1）间接税（企业税）+GDP导向下的政府行为
不同于发达国家以直接税占主导，我国税收以间接税为主。2014年，我国间接税总额约8万亿，占税收总额的2/3，直接税约占1/3。全部税收中90%是企业所交纳。近年来，间接税比例逐渐下降，从2004年超过81.18%下降至2014年66.74%。
税制的选择影响税收来源，进而影响政府行为以及对纳税主体的感知。在间接税制下，企业是纳税主体，企业对城市政府的话语权远大于市民，政府的资源配置、政策倾斜指向企业，企业经济活动的社会与资源环境外部性长期被忽视。
（2）短缺财政与土地财政
我国中央财政和地方财政的分配方式导致我国长期处于一种短缺财政的状态。中央、省、地方事权划分不清晰，下达任务、要求与财政收支能力不匹配使地方政府经常性收支不平衡。地方财政自给率差，长期依赖转移支付，土地财政收入自然成为地方财政收入的重要组成部分。土地出让收入占地方财政收入比重曾达到70%以上（2010年），近几年开始逐渐下降，2016年这一比例仍为40%。
土地财政下的土地政策带来了土地资源配置不公平等问题。城市居住用地紧张，居民生活质量下降；产业用地低效、浪费；城市历史文化与老城保护受到重大冲击，城市特色风貌丧失；大拆大建的发展模式，社会结构瓦解，社区意识丧失；土地财政与房地产市场绑定，买房与市民权利绑定（买房上户口、租售不同权等）。
（3）货币超发与住房资产化
按照货币学基本原理，国家经济每增长出1元价值，中央银行也应该供给货币1元，超出1元的货币供应则视为超发。而在新兴市场国家由于市场化改革等原因，资源商品化过程加剧，广义货币供应量（M2）适度高于经济发展GDP增长也是合理的。但过高的货币供给却极易带来通货膨胀。
2017年中国的GDP约82万亿元，广义货币供应量(M2)余额167.7万亿元，一年的货币发行量接近于全年生产的产品和服务的2倍（同年美国的这一比例是0.9）。
但近年来，中国并没有出现普遍的通货膨胀，而是伴随房地产市场建立后，社会资产膨胀替代了广泛的通货膨胀。从曲线关系来看，中国M2的增长和中国房价的增长呈现正相关。
对中国人民而言，大城市房地产成为唯一具有“保值”能力的投资领域。
对地方政府而言，更高房价对应更高的地价，这就与地方财政以来土地出让金的逻辑是对应的。对中央政府而言，房价上涨的社会影响小于生活品价格广泛上涨，倾向于容忍土地财政和房地产依赖。
种种因素共同造成中国住房的资产和资本价值已经远远超过了居住价值，社会资本、个人资金大量流入房地产领域，经济结构失衡。
3 新的发展模式展望
财税制度与土地财政依赖下，城镇化“上半场”的城市发展要企业、要税收、不要人；要高净值、高知识的人，要人才，不要人。政府要卖地，要卖房，买了房子才能有人，这是中国特有的一种绑定，甚至出现市民化伪命题。2012年中国的人口红利开始消失，“民工荒”，促使城市政府对人的态度才开始转变。
现行的发展模式是地方政府和老百姓群众之间权利和义务的不清晰和不对应。我们城市的人口分两类，城市居民和外来人口，城市居民还有体制内的居民和体制外的居民，他们的福利和政府的责任是没有完全对应的。加上集权化的财政体制，依然造成地方政府对土地财政的依赖，土地财政的必然造成资源的错配。三生失衡，资源失序，利益失衡，最后导致我们整个社会的权益的缺失。
那么新的体制应该是一个什么样的体制？财税体制改革是其中最重要的方向：改革国家财政体系，建立地方税收体系。地方税收体系建立的意义让政府的利益和老百姓的利益完全一致，让中央和地方政府的责权完全一致。由高度集权化的财税体制转向地方化的财税体制，让地方政府的责任和权力一致，这样才能引导我们资源配置是正确的，是合理的，是健康的，人和政府之间的权利和义务才是一致的。
三、规划改革：空间价值与设计理念的回归
在国家财税体制等变化过程中，规划的改革不是创新，而是空间价值和设计理念的回归。
急风暴雨式的大城市疯狂扩张的阶段对大多数城市而言已经结束，各城市2035年版总规可能就是城市远景发展的稳定框架。这版总规将是保护自然山水、历史文化和现代优秀文化的最后机会，是构筑生态城市、理想城市、人文城市基本格局的最后机会，也是整合碎片化布局、孤岛式园区，把园区整合、完善为综合性城区的最后机会。
新的发展阶段，城市空间价值应从追求直接经济效益与利益的最大化转向追求社会公平正义，从满足不断增长的物质主义转向文化和生态价值的守护与制造。
空间设计的方法应该从宏观回归到我们中微观，从传统的增量等级化的空间组织转向存量的网络化的空间组织，从单一的要素供给转向多元要素的混合供给，从关注物理空间的效率转向人对空间的使用便利和心理体验。
怎么守护住城市的长久价值？一是用设计做规划，二是织补式规划。用设计做规划，从追求开发效率转向满足人的需求。从功能碎片化，转向关注人的活动，关注场所特质，关注文化的传承，追求功能的混合，空间的体验，宜人的尺度，多元的融合。从宏大的形象转向人的尺度，从开发效率转向场所经济——这是城镇化“下半场”所需要的，也是富裕起来，成长起来的中产阶级所需要的空间。
注：本文根据李晓江先生2018年3月在“中国城市规划学会国外城市规划学委会2018年会”上的发言整理，未经讲者审阅。文中部分数据进行了更新，如有错漏，敬请指正。感谢中规院深圳分院规划设计四所李林晴对文稿整理工作的帮助与支持。
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讲者 | 李晓江
中国城市规划设计研究院原院长
京津冀协同发展专家咨询委员会委员
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